Архангельская область и НАО: кому станет легче?
Возможное объединение Архангельской области и Ненецкого автономного округа может навредить обоим субъектам Федерации.
Ни одно официальное лицо не признает объединение двух субъектов как перспективу, рассматриваемую в правительстве. В то же время архангельские политические деятели охотно высказывают свое мнение, при этом, чаще всего, просят не называть своего имени. А политики федерального уровня не стесняются, пишет "Наръяна Вындер". Выступая перед журналистами, председатель комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Александр Казаков поддержал концепцию реформирования государственно-территориального устройства России, разработанную советом по изучению производительных сил. "Старт реформе дан созданием Пермского края. К сожалению, реформа началась наощупь, поскольку никакого концептуального взгляда на проблему не было", - сказал сенатор.
Совет по изучению производительных сил - одна из старейших научно-исследовательских организаций России, это государственное научно-исследовательское учреждение Министерства экономического развития и торговли РФ и Российской академии наук. Согласно концепции совета Россию предлагается поделить на 28 губерний.
По словам одного из разработчиков концепции, согласно ст. 71 Конституции РФ, высшие федеральные органы могут временно, без внесения поправок в Основной Закон, сформировать вместо губерний подобные территориальные объединения субъектов Федерации без конституционного статуса. Последние будут выполнять функции согласованного управления группой областей, краев, республик, имея во главе губернатора-координатора, назначаемого Президентом РФ из числа руководителей соответствующих регионов.
Разработка направлена в администрацию Президента России Владимира Путина, но пока никакого ответа не последовало.
Впервые об объединении всерьез заговорили в январе 2001 года. Тогда Владимир Путин, якобы, дал окончательное "добро" на укрупнение регионов за счет автономных округов. По словам некоторых источников, "разработана даже специальная программа, которая давно готова, но не афишируется, пока не пройдут все выборы". Вероятно, имеется в виду та самая концепция совета по изучению производительных сил. Дело в том, что объединение не возможно без определенной политической воли, которую может проявить губернатор или Законодательное собрание. Если в случае с Архангельской областью с губернатором будет все "в порядке", то еще не понятно, как поведут себя областные депутаты. Видимо, поэтому на территории области решили повременить с оглашением грандиозных планов. Областное Собрание депутатов, в конец запутавшееся в своем количественном составе на будущий созыв и изо всех сил старающееся насолить Николаю Киселеву, отвергая предложения новой администрации, после декабрьских выборов сильно изменится. Нефтяная компания "ЛУКОЙЛ", считающая, что все в России принадлежит только ей, надо отдать должное, редко проигрывает на выборах. По нашей информации, именно на предвыборной кампании областного парламента будут сконцентрированы все силы нефтяников. Сформированное ими областное Собрание, не без помощи масштабной агитационной кампании, без особого труда сможет инициировать объединение области с округом и перед референдумом внушить электорату миф о полезности такого слияния.
Полезным объединение не будет ни для НАО, ни для Архангельской области. Определенную выгоду смогут извлечь разве что нефтяные структуры, работающие в НАО. В случае успеха Архангельская область превратится в банальную перевалочную базу для отправки нефтепродуктов в сторону Европы. Конечно, соответствующие инвестиции позволят развивать дороги и порт, так необходимые для транспортировки и экономики региона. Но бюджет и многострадальная социальная сфера от этого улыбаться не станут. Может так случиться, что станет даже наоборот - нестерпимо больно и горько за отданные на референдуме голоса.
Арифметика не очень сложная. На 50 тысяч жителей бюджет НАО составляет более чем два миллиарда рублем. На полуторамиллионную Архангельскую область всего восемь миллиардов собственных и четыре - из федерального центра. Когда ненецкие деньги попадут в наш бюджет, на каждого жителя области придется по какой-то тысяче с небольшим рублей в год или по сто рублей в месяц. Но и эти деньги быстро растворятся в том же Ненецком округе. Ведь придется обеспечивать его дорогостоящими северными завозами, которые будут осуществляться на те же полученные от округа деньги. В здравоохранении на одного больного в год в НАО придется примерно 700 рублей! Сегодня в НАО на эти цели тратится на человека свыше пяти тысяч рублей! Это только один норматив. На самом деле их сотни. Добавьте сюда и тот факт, что подобные Ненецкому округа неплохо кормят федеральный бюджет. А как отреагирует федеральный бюджет, когда поступления от НАО сократятся, но регион будет по-прежнему просить дотации? Не лишится ли Архангельская область тех самых четырех миллиардов федеральных денег? Неизвестно, насколько хуже станет Архангельской области, но НАО точно ждет социальный кризис, пишет газета "Независимый взгляд Архангельской области".
Пиар-акция по объединению субъектов собственно уже началась. Многочисленные ученые, не вдаваясь в подробности, голосят о выгодах и перспективах, о баснословных барышах для каждого среднестатистического жителя. А некоторые даже о культуре. К примеру, главный редактор НА "Regnum" Модест Кодеров как-то заявил: "Образцом конституционного объединения Архангельской области и Ненецкого АО может служить объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого АО с сохранением внутри объединенного субъекта Федерации особого административного статуса бывшего Коми-Пермяцкого округа. Название - по аналогии с предложенным для упомянутого объединения - Пермский край - Поморский край. Это отвечает историческим традициям и задачам сохранения национального и культурного наследия русского народа, живущего в этом регионе. Сама задача сохранения имени и традиции поморов оправдывает любые технические издержки, связанные с объединением".
Конституционным образцом пермское объединение, конечно, может служить примером. Но не экономический, там совсем другая история: к большой и богатой Пермской области присоединили маленький и нищий Коми-Пермяцкий округ. А у нас маленький и богатый будет кормить большого и нищего соседа, к тому же не страдающего плохим аппетитом. И потом, о каких таких исторических национальных и культурных традициях русского народа идет речь? Уж чего нужно сохранять, так это ненецкие традиции и культуру в НАО, а не русскую культуру по спаиванию коренного населения. Если уж и говорить об объединении культурном и этническом, то самое время объединить Ненецкий и Ямало-Ненецкий округа.
Предчувствие холодной войны.
Собянину единолично придется решать судьбу «тюменской матрешки».
И без того сложная политическая ситуация в Тюменской области последние две недели обостряется. Властные элиты северных округов пытаются путем политического давления выбить у Тюмени полномочия и ресурсы, в одностороннем порядке предложив проект трехстороннего договора о разделе полномочий ресурсов, который в Тюмени восприняли не иначе, как ультиматум. Варианты дальнейшего развития событий в «тюменской матрешке» — в материале «УралПолит.Ru».
Органы власти ХМАО и ЯНАО, пожалуй, использовали все ресурсы для того, чтобы отстоять власть и деньги. Предложение о временном моратории на поправки Козака к закону об общих принципах организации власти в субъектах РФ подкреплено мандатами народного доверия — проект договора о разграничении полномочий утвержден избранными населением округов губернаторами и представительными органами власти. Округа не оставили Тюмени ресурсов для маневра в форме корректировок договора в рамках тех или иных полномочий. Либо Тюмень принимает условия округов, либо берет на себя всю ответственность за жизнь автономий.
Губернатор Тюменской области Сергей Собянин оказался перед трудным выбором. Сложилась уникальная ситуация: будущее трех субъектов Федерации зависит от единоличного решения одного человека. Тюменская областная дума может рассмотреть предложения округов только после того, как свою подпись под документом поставит губернатор области, так как речь идет о полномочиях исполнительной власти. Если Собянин поддержит договор, нет сомнения в том, что областная дума его ратифицирует.
Сложность выбора Собянина состоит в том, что любой вариант решения для него политически невыгоден. Поскольку федеральным законом полномочия совместного ведения делегированы Тюмени, Тюмень несет ответственность за их реализацию независимо от того, будут эти полномочия переданы округам по договору или останутся у тюменской власти по федеральному закону. Положение тюменского губернатора усугубляется неотвратимо надвигающейся проблемой 2006 года, когда состоятся выборы губернатора Тюменской области. Власти округов уже многое сделали для демонизации тюменской власти в глазах населения как монстра, покушающегося на законные права и достояние северян. При любом раскладе политических сил общественное мнение в северных округах сейчас не на стороне Собянина. По мнению экспертов, изменить эту ситуацию в условиях конфликта с округами в течение оставшегося года будет почти невозможно.
«Область давно утратила главное условие нормального развития — способность органов власти Юга и Севера совместно строить модели своего будущего, публично их обсуждать и находить системно эффективные решения, — прокомментировал «УралПолит.Ru» ситуацию бывший советник губернатора Ямала, а ныне — руководитель научной группы Григорий Чудновский. —Системно, а не местечково! У окружной власти появился какой-то азарт «загнать в угол» областную власть, показать всем, кто «хозяин положения». Механизм появления «договора о разграничении полномочий» можно считать не только не дружественным по отношению к областным органам власти, но и не легитимным», — заключил эксперт.
Однако другие эксперты склонны считать, что действия округов хоть и несколько заносчивы, но вполне практичны. Так, специалист по проблемам госстроительства и автор исследований по проблемам сложносоставных субъектов РФ Виталий Иванов считает, что округа такими действиями просто реализуют свой шанс взять на себя инициативу в вопросе применения «поправок Козака» и побороться за полномочия любыми допустимыми законом средствами. Сами «поправки Козака» допускают договор как механизм разграничения полномочий, а процедура выработки договора находится в плоскости политических переговоров и законом не регламентирована. Заметим, что округа в этой ситуации ничего не теряют, если не выигрывают: если договор подписывается, они возвращаются к привычному ритму жизни, пусть и в условиях сокращенного бюджета, если нет — они полностью снимают себя ответственность за последствия введения ФЗ-95 и спокойно готовятся к общеобластным губернаторским выборам 2006 года.
Выбор вариантов политического поведения у Собянина невелик. Вариант первый: Собянин «сдается» и отдает полномочия округам на их условиях. Причем, это можно сделать даже красиво и с достоинством. Но для Собянина этот вариант все же неприемлем по трем причинам. Во-первых, пострадает его политическая репутация в глазах и северян, и южан — стоит ли в дальнейшем поддерживать непоследовательного политика, который уступает перед ультимативным напором оппонентов и меняет свою позицию, уходя от ответственности. Во-вторых (чего особенно опасаются в Тюмени), округа могут использовать два года для наращивания социальных обязательств бюджета, достраивания ряда объектов, забота о которых в перспективе (в 2007 году) ляжет на Тюмень непосильным бременем. Содержание некоторых государственных объектов в Ханты-Мансийске уже сейчас обходится в сотни миллионов рублей, причем, наблюдается тенденция не к сокращению, а наращиванию этих расходов. Что будет с этим делать Тюмень в 2007 году на фоне сокращения консолидированного бюджета области (по некоторым оценкам на 56 млрд. рублей), никто сказать не решается. Наконец, в третьих, фактический мораторий на 95-ФЗ как минимум на два года тормозит федеративную реформу Кремля и интеграционные процессы в области, что делает бессмысленным дальнейшее пребывание Собянина у власти. Ведь не для того же его «призывали» с Севера, чтобы руководить сельскохозяйственным югом, внедрять французских буренок и строить дороги в Тюмени.
Вариант второй — наиболее вероятный: Тюмень волевым решением берет полномочия и ресурсы на себя (как это планировалось изначально) в соответствии с федеральным законом. Формально политическая легитимность такого решения обеспечивается высоким мандатом доверия, полученным губернатором области на выборах в 2001 году. Сохраняется и лицо политика, не поддавшегося ультиматуму. Но очевидны политические риски в свете «проблемы 2006, так как это решение чревато полным разрывом отношений с правящими элитами округов и негативной реакцией северного населения, протестующего против «тюменской экспансии». Протестные настроения северян в совокупности с сокращением доходной базы бюджета — плохой политических фон для предвыборной кампании 2006 года. И, как считают эксперты, чтобы «удержаться в седле» Собянину в ближайшее время необходимо «выйти к народу» и озвучить четкую и понятную северянам программу действий на 2005 год. Выступить с планом принятия решений по реализации административных усилий своей команды, полномочий и финансовых ресурсов по той же схеме, как на Юге области после избрания в 2001 году. По мнению экспертов, тюменской власти следует максимально учесть и выгодно использовать внутренние противоречия в Ханты-Мансийском автономном округе, связанные с неравномерным и несправедливым, по мнению ряда руководителей северных городов и районов, распределением бюджета капитальных расходов, в первую очередь — между помпезно строящейся столицей округа и крупными городами, где несмотря на привычное представление о ХМАО как о нефтяном Клондайке, люди испытывают массу бытовых и коммунальных проблем.
Конечно, есть и другие, промежуточные варианты, «паллеативы», как их однажды назвал сам Сергей Собянин. Например, отклонить «ультимативный» вариант договора и принудить окружные власти снова сесть за стол переговоров в рамках рабочей группы по разграничению полномочий. Но времени для реализации этих самых «паллеативов» остается немного и, скорее всего, в Тюменской области будет реализован вариант «26.6». То есть второй. А раз так — холодная война между Тюменью и округами неизбежна.