Сегодня в России особую актуальность вновь приобрели рассуждения о построении «вертикали власти». Одни понимают его как необходимое средство обеспечения единства, силы и эффективности государственной власти. Другие – как вынужденную и временную меру, вызванную террористической угрозой. Третьи – как злонамеренные действия существующей власти, направленные на свертывание демократии в России, подрыв ее неокрепших демократических институтов и традиций.
Последняя оценка, на мой взгляд, предполагает уверенность в том, что все происходящее в посткоммунистической России было связано с построением демократии. Однако далеко не все наши соотечественники готовы с этим согласиться и признать утрату мировоззренческих ориентиров и ценностей, нарастание социальной аномии, деморализацию общества и властных структур, разложение, анархию и распад в качестве необходимых условий и факторов достижения подлинной демократии.
Считать укрепление «властной вертикали» ответом на террористическую угрозу можно лишь в том случае, если это укрепление отражает фундаментальные процессы функционирования власти в обществе, решает задачу приведения институтов и действий существующей власти в соответствие с важнейшими законами, принципами, природой политической власти. Именно это позволит укрепить власть, сделать ее более сильной и действенной. Проблема, однако, заключается в том, что силу власти в различных обществах и в разные эпохи оценивали по-разному.
Современному демократическому обществу свойственно видеть силу власти в ее неразрывной связи с народом: в формировании власти на основе свободных выборов, в политике правящих сил, направленной на реализацию общенародных интересов, в существовании действенных механизмов общественного контроля за властью, наконец, в поддержке ее действий народом. Вместе с тем, современные представительные демократии постоянно воспроизводят проблему различий во взглядах на силу и эффективность власти со стороны общества и со стороны действующих государственных мужей – политиков и администраторов (т.е. «извне» и «изнутри» властных структур).
Люди, которые непосредственно осуществляют подготовку, принятие и реализацию политико-управленческих решений, в первую очередь концентрируют свое внимание на структуре и процедурах государственного управления, на проблемах организации властных структур и их взаимодействия в процессе решения стоящих перед обществом задач.
Другая часть общества склонна смотреть на проблему с точки зрения полноты реализации собственных прав и интересов, с точки зрения обеспечения общественных свобод. Эти различия особенно явственно проявляются в период реформ. С одной стороны, борьба мнений способна принести существенную пользу – определение наиболее эффективных путей реформирования общества. Но с другой стороны, идейное противоборство может затянуться, тормозя своевременное принятие решений и подрывая тем самым весь процесс реформирования. А единственный аргумент, способный примирить оппонентов – реальный результат, подтвержденная практикой общественная польза – еще впереди.
Если же удается победить одностороннему взгляду и подходу, это неизбежно приводит впоследствии к значительным проблемам и высоким социальным издержкам, чего мы в России видели немало, в том числе и в годы реформ. Поэтому важная задача науки, экспертного сообщества состоит в объективном и всестороннем анализе общественных проблем, способном уберечь властные институты от принятия губительно односторонних решений и мер.
Одной из форм такой пагубной односторонности является попытка свести повышение эффективности власти лишь к обеспечению единства системы властных органов и центров управления. Едва ли могут быть сомнения в том, что в едином государстве власть должна быть едина, как един его народ, в том числе, – и власть исполнительная. Это действительно один из источников силы власти. Но одного источника недостаточно. Сила может обернуться бессилием, если единство власти трактовать исключительно как централизацию и укрепление иерархии властных органов.
Следует выделить два важных аспекта проблемы. Во-первых, организация единой системы властно-управленческих органов не означает, что все без исключения решения и действия нижестоящих уровней управления предопределены распоряжениями вышестоящих. Такой тотальный контроль в сложной системе невозможен. Построение иерархии центров (уровней) управления является общим свойством всех сложноорганизованных систем, но уже в биосистемах низшие уровни управления действуют относительно независимо от высших, их отношения нельзя свести лишь к командам и исполнению.
Еще в большей степени это верно для социальных систем, особенностью которых является то, что реализация управленческих функций неразрывно связана с властью как особой системой отношений, способствующей исполнению властно-управленческих решений при помощи набора специальных средств воздействия на людей (авторитета, убеждения, принуждения, насилия и др.).
Власть выполняет важнейшие функции: организации социального целого, обеспечения целостности общественной системы, управления делами общества, разрешения стоящих перед ним проблем. В любой сложноорганизованной системе базовой функцией является ее собственное самосохранение, поддержание динамического равновесия со средой, на основе которой становится возможной реализация всех других функций (функционирование) и развитие системы.
Поэтому эффективность управления обществом и решение стоящих перед ним задач, действительно, основаны на централизации (сосредоточении) функций, их последовательном соподчинении (обеспечивающем приоритет базовой функции), построении иерархии функций, целей, управляющих органов (центров) с единым для всей системы управляющим центром.
Однако существование единого (высшего) центра управления отнюдь не означает, что он призван выполнять все без исключения управленческие функции. Нарушение меры централизации ведет к перегрузке управляющего центра, парализующей процесс управления системой. Эффективное управление основано на соблюдении меры централизации и децентрализации, которая для разных условий может быть различной. В процессе управления централизация (основных, важнейших функций) предполагает децентрализацию (обусловленных базовыми, более конкретных, второстепенных функций). Именно поэтому возникает иерархия управляющих центров, ответственных за реализацию вполне определенного набора функций.
Если же субъект власти (и управления), стремясь к упрочению своей власти, осуществляет чрезмерный контроль и централизацию (точнее, сверхцентрализацию) управления, нарушая тем самым законы и принципы последнего, это ведет к нарушению управляемости общества, неисполнению важнейшей функции власти в обществе и, в конечном счете, – к разрушению системы власти и управления (утрате власти). Выходом из такого положения и является децентрализация властно-управленческих функций и полномочий в системе органов власти и управления.
При поверхностном взгляде на проблему указанную децентрализацию иногда воспринимают как верный признак демократических преобразований. Однако непосредственной зависимости здесь нет: децентрализацию функций может успешно осуществлять и деспотический режим при жесткой субординации властно-управленческих (государственных) органов и полном бесправии народа. Такая власть, согласно современным представлениям, является крайне неэффективной и недолговечной; ее сила призрачна, несмотря на любые попытки рационализации взаимодействий внутри системы властных органов.
Это обстоятельство позволяет обратить внимание на второй важный аспект рассматриваемой проблемы. Важнейшей задачей и предназначением власти является организация совместной жизни людей, поддержание порядка и подчинение деятельности отдельных людей общим задачам, целям и решениям. Власть направлена на обеспечение единства всего общества, и одновременно она черпает силу в этом общенародном единстве. Носители власти и властные институты сильны не только единством их организации, но, прежде всего, – всенародной поддержкой. Последняя, однако, не может быть следствием искусственного или принудительного единства, в которых насильственно умерщвлено многообразие интересов и воль.
Сила и эффективность власти основана на единстве народа, возникающем в результате «согласования воль» (И.А.Ильин), на его способности к государственному единству, способности создавать, укреплять, направлять государственную власть и контролировать ее действия. Речь, следовательно, уже идет не о единстве построения и функционирования государственных органов, а о более глубоких и важных основаниях власти и источниках ее подлинной силы – о ее единстве с народом, которое является прямым следствием способности народа к самоорганизации и созданию государства как особой, политической формы общности людей.
Анализ оснований подлинной силы и условий эффективности власти позволяет определить фундаментальный источник ее слабости. Бессилие власти, ее неспособность выполнять свои общественные функции порождаются образованием пропасти, разрыва между народом и властью. Чаще всего и вполне обоснованно в этом винят саму власть, точнее, обладающих властью, властвующих. Однако следует признать, что в случае, когда речь идет о глубокой взаимной связи, невозможно видеть пороки только у одной из взаимодействующих сторон, полагать, что эти пороки не связаны с другой стороной, не оказывают на нее негативное воздействие, производя разрушительные изменения. В противном случае это порождает еще одну форму односторонности, которая затрудняет поиск путей повышения эффективности власти и развития политической системы в современной России.
Ее суть в обобщенном виде можно было бы определить как явную или скрытую апологию самопроизвольных процессов в обществе, которым отдают несомненный приоритет в развитии социума, что объективно принижает роль власти и государственного управления. Получается, что общественная самоорганизация, социальное многообразие, множественность действующих сил и результаты их взаимодействий (в том числе, случайные) представляют собой все общественно-ценное, а государственная власть, централизованное управление, порядок и нормы – явления вторичного порядка и ценности, роль которых состоит лишь в том, чтобы своевременно реагировать на импульсы социальной среды и следовать за ними.
Однако вполне очевидно, что самопроизвольные процессы могут заключать в себе не только потенции для творческого развития и повышения организации общества, но и нести для него страшные угрозы. Тем не менее, было написано и сказано немало слов о необходимости защитить общество, демократию – и от кого – от государственной власти, разумеется, косной, неэффективной, авторитарной. Как будто демократия не является формой государственно-политической организации самого общества.
Исторический опыт показывает, что призыв защитить общество от власти (если это не злонамеренная попытка разрушить само общество) означает на деле призыв защитить общество от самого себя, от его неспособности создать эффективную власть и адекватную уровню развития общества политическую форму его существования. Даже тоталитарные режимы, использующие в отношении общества методы идеологического диктата и террора, порождены многочисленными недугами и пороками самого общества, с которого нельзя снимать ответственность за его «выздоровление».
Поэтому попытка возложить всю полноту ответственности за отечественное неустройство только на власть затрудняет всесторонний анализ проблемы и поиск путей выхода из сложившейся ситуации.
Кулинченко А.В.,
к.филос.н., доц.,
Финансовая академия при Правительстве РФ, г. Москва.